Steven Levitsky
La “inclusión social” fue el eje de la campaña electoral de Ollanta Humala. Al abandonar la Gran Transformación, una promesa de mayor inclusión social le permitió mantener cierto perfil centroizquierdista sin chocar con la ortodoxia económica que reinaba en Lima. Hoy en día, muchos peruanos dirían que es una frase vacía de contenido. Pero en otros países latinoamericanos, se están dando pasos importantes hacia la inclusión social: varios gobiernos en la región están extendiendo la protección social a sectores –sobre todo, los informales– tradicionalmente excluidos.
Históricamente, los sistemas de protección social en América Latina han sido excluyentes. Las políticas sociales más importantes, como las pensiones, seguro médico, y salario mínimo, beneficiaban a un grupo minoritario: los asalariados del sector formal urbano (los que la politóloga Candelaria Garay llama los “insiders”). Los trabajadores informales, desempleados, y rurales–los “outsiders”– se quedaban sin protección social. En muchos países, la clase obrera sindicalizada gozaba de pensiones, seguro médico y otras protecciones sociales generosas, pero los “outsiders,” que representaban entre 40% y 60% de la población, estaban excluidos. Sin alternativas, muchos buscaban la protección a través del clientelismo.
Pero en los últimos años, varios gobiernos latinoamericanos –muchos, aunque no todos, de izquierda–han reformado sus políticas sociales para hacerlas más inclusivas. Las reformas se basan en dos principios del “universalismo básico:” (1) que todo ciudadano debe tener acceso a la protección social; y (2) que las políticas sociales deben ser transparentes y no politizadas o utilizadas para fines clientelistas. En otras palabras, el Estado debe garantizar cierta protección social (seguro médico, pensión, ingreso mínimo para familias con hijos) a todos los ciudadanos, y sin clientelismo u otro tipo de presión política.
Hasta hace poco, el universalismo básico casi no existía en América Latina. Pero está llegando. Según Garay, la nueva inclusión social se ve en tres áreas:
Pensiones. Hace 20 años en Argentina, Brasil, y Chile, pocos “outsiders” tenían una pensión mínima. Hoy la tienen casi todos. En Chile, el gobierno de Bachelet creó una pensión mínima de US$ 150 que beneficia a todos menos a la gente de altos ingresos. En Argentina, una expansión del sistema de pensiones que acompañó la renacionalización de 2008 aumentó el porcentaje de “outsiders” mayores de edad con pensiones de 10% a 97%. Y en Brasil, el porcentaje de “outsiders” mayores de edad con pensiones ha aumentado de 32% en 1980 a 79% en 2009.
Salud. La inclusión social también llega a la salud pública. En Brasil, donde la Constitución establece la atención médica como un derecho ciudadano, el Sistema Único de Salud (SUS), creado en 1990, ha mejorado el acceso sanitario de una manera dramática. Mientras en 1988 el 50% de los brasileños no tenían acceso a la asistencia médica, hoy unos 145 millones de personas –75% de la población– acceden al SUS (los demás tienen seguro privado). En México, Seguro Popular (creado en 2003) ofrece seguro médico a más de 52 millones de personas que no lo tenían antes. En 2012, México se convirtió en uno de los pocos países de ingreso medio con cobertura médica universal. En Chile, el gobierno de Ricardo Lagos lanzó el Plan Auge, que establece 69 enfermedades para las cuales el gobierno garantiza atención médica –rápida y de alta calidad– a todos.
La inclusión sanitaria no es barata. En Brasil, se duplicó el gasto público en salud entre 2003 y 2011. En México, el gasto sanitario aumentó de 4,4% del PBI en 1990 a 6,3% del PBI en 2010. En Chile, ha aumentado de 2% del PBI a 3,5% del PBI. Pero gracias al crecimiento económico de la última década, los recursos existen.
Ingresos familiares. Varios gobiernos latinoamericanos garantizan, por primera vez, un ingreso mínimo para las familias con hijos. Se hace a través de programas de “transferencias condicionadas,” por los cuales las familias de bajos ingresos reciben un subsidio mensual si mandan a sus hijos al colegio y al médico. En Brasil, la Bolsa Familia provee un ingreso mínimo a 12.5 millones de familias. Llega –sin clientelismo– a más de 70% de los niños de bajos ingresos. En Argentina, la Asignación Universal por Hijo, creada por Cristina Kirchner, ofrece un pago mensual, por hijo, a toda familia de bajo ingreso. El programa alcanza a 3.5 millones de niños, y a diferencia de otros programas sociales argentinos, es transparente y no clientelista. En México, el programa Oportunidades ofrece un subsidio mensual a 5.5 millones de familias de bajo ingreso. Y en Uruguay, el Plan de Equidad, creado por el Frente Amplio, provee un subsidio mensual a toda familia de bajo ingreso. Beneficia a 50% de los niños uruguayos.
En términos de inclusión social, el Perú no avanza como sus vecinos. Antes de 2011, hubo poco esfuerzo para extender la protección social a los “outsiders.” El gobierno de Toledo creó Juntos, un programa de transferencia condicionada, pero su alcance era mucho menor que los de semejantes programas en Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Colombia, Brasil, y México.
El gobierno de Humala, a través de MIDIS, ha invertido más en la protección social. Pero comparadas con otros gobiernos latinoamericanos, estas medidas han sido muy limitadas. Pensión 65 solo llegó a 168.000 beneficiarios en 2012. Juntos benefició a 723.000 personas. En comparación, el programa Bono Juancito Pinto/Juana Azurduy en Bolivia tiene casi cuatro veces más beneficiarios, y Familias en Acción en Colombia tiene casi seis veces más beneficiarios. Queda mucho, entonces, por hacer.
La izquierda peruana atraviesa más de 20 años en el desierto, alejada del voto popular. Quizás un programa centrado en el universalismo básico, que propone extender la protección social a los “outsiders” a través de políticas públicas transparentes, sería útil para las izquierdas que buscan volver a ser relevantes.
Nota aparte: el sorteo para el servicio militar propuesto por el gobierno choca fuertemente con los principios de la inclusión social. Permitir que se evite el servicio militar con el pago de casi 2.000 soles discrimina de una manera brutal contra la gente de bajos ingresos. Parece algo del siglo XIX.
* Steven Levitsky es un destacado politólogo con estudio en Ciencias Políticas por la Universidad de Stanford (1990) y un doctorado en la Universidad de Berkeley, California (1999).
Desde mayo de 2008, es profesor titular de las asignaturas de Government y Social Studies en Harvard University.
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