Si se tratase de introducir en la Convención un mandato para que el Estado territorial pueda calificar la solicitud de asilo, sería sencillamente anular el asilo como institución.
Las dictaduras del general Augusto Pinochet y de Jorge Rafael Videla fueron las primeras en cuestionar la validez y el alcance de la institución del asilo. Cuestionaron la calificación del Estado asilante. Inauguraron, también, la práctica dilatoria de demorar el otorgamiento de los salvoconductos, durante semanas y hasta meses. Finalmente, los expidieron en todos los casos. Chile reconoció el asilo y extendió salvoconductos en cerca de 500 solicitudes. La Argentina lo hizo en 56. No obstante que ni uno ni otro habían ratificado la Convención sobre Asilo Diplomático de 1954.
El asilo es una institución de derechos humanos. Consiste en que un Estado, el asilante, otorga protección a una persona que, a su juicio, es objeto de acusación por delitos políticos o es perseguida. Está dirigida a preservar la vida y la libertad.
La diplomacia peruana estuvo en el nacimiento de esta institución de tutela de los derechos humanos. En 1865 se realizó, en Lima, la primera reunión para discutir una Convención de asilo, bajo el liderazgo de Toribio Pacheco. El Perú ha sido un consistente y coherente defensor del asilo desde esos tempranos años. La excepción fue la dictadura de Odría, que negó el asilo a Haya de la Torre, para posteriormente reconocerlo y expedir el salvoconducto luego de un juicio en la Corte Internacional de Justicia.
La Convención de Asilo Diplomático de 1954, que es el derecho internacional vigente y que tiene rango constitucional en el ordenamiento jurídico peruano, otorga única y exclusivamente al Estado asilante la facultad de calificar si se trata de un caso político o de un delito común (Art. IV). Al mismo tiempo, dispone, en el artículo III, que no es lícito conceder asilo a personas que se encuentren inculpadas o procesadas en forma competente ante tribunales ordinarios por delitos comunes, salvo que los hechos que motivan la solicitud de asilo, cualquiera que sea el caso, revistan claramente carácter político.
Conforme a estas disposiciones, el Estado asilante, en función de la apreciación que hace de los hechos, posee la facultad de determinar si se trata de un delito común —en cuya hipótesis no otorga el asilo— o si se está frente a un delito o persecución política que amerita la concesión del asilo. En el caso de Alan García, el gobierno del Uruguay determinó, conforme a la Convención, que se trataba de una acusación por delito común y no otorgó el asilo.
Independientemente de los argumentos políticos o ideológicos que diversos actores internos o los propios Estados territoriales puedan oponer a la calificación unilateral que hace el Estado asilante, esta es la única con valor jurídico conforme a las obligaciones del derecho internacional. La Constitución coincide con la Convención de 1954 al disponer de manera imperativa que “El Estado reconoce el asilo político. Acepta la calificación del asilado que otorga el gobierno asilante.” (Art. 36). Esta norma se inspiró en el artículo I de la Convención, que obliga al Estado territorial a respetar el asilo de personas que lo soliciten por motivos o delitos políticos.
El Estado asilante concede el asilo si, en su apreciación, se trata de motivos o delitos políticos. Es esencial diferenciar estos dos conceptos. La motivación política no tiene una connotación jurídica. Se sustenta en una situación de disidencia o contradicción con el poder, en la que —siempre a juicio del Estado asilante— la persona solicitante se encuentra en riesgo, con temor fundado o en situación de amenaza por sus opiniones, actividades, vínculos, militancia, expresiones, cargos, funciones o identidad política, de modo que su seguridad personal solo puede ser garantizada buscando la protección del asilo.
Por el contrario, los “delitos políticos”, cuya existencia o presunción de existencia fundamentan el asilo, sí poseen una naturaleza jurídica. El derecho penal diferencia entre los delitos comunes y los delitos políticos. El delito común está dirigido contra bienes ordinarios (vida, propiedad, integridad, libertad, patrimonio), mientras que los delitos políticos son conductas dirigidas exclusivamente contra el orden político del Estado. Son delitos contra los poderes del Estado y el orden constitucional. Como anota Bramont Arias, en el Código Penal peruano están tipificados como aquellos que “atacan al organismo político del Estado o a los derechos políticos ciudadanos”. Sus tipos son la rebelión, la sedición, el motín, la conspiración y la seducción de tropas.
A estos delitos se refiere la Convención de Asilo Diplomático de 1954, en su interrelación normativa y constitucional con el Código Penal peruano. Por esta razón, el asilo otorgado en los casos de Lilia Paredes, Nadine Heredia y Betsy Chávez no presentan características similares. En el primero, Heredia fue objeto de un juicio, con sentencia, por un delito común (lavado de activos). El gobierno del Brasil, conforme al derecho que le otorga la Convención de 1954, al calificar el hecho estimó que el juicio y la sentencia estaban vinculados con una persecución política que ameritaba una respuesta humanitaria y concedió el asilo.
En el segundo caso, la esposa del expresidente Castillo no estuvo procesada por la presunta comisión de ningún delito; el gobierno de México también, en estricto cumplimiento de la Convención de 1954, concedió el asilo, pues consideró que, a su juicio, existía o podía configurarse una persecución política.
En el caso de Betsy Chávez, no se encuentra procesada por delito común de ninguna naturaleza, sino por el delito político de rebelión y, alternativamente, por el de conspiración. Tipificados como políticos por el Código Penal (artículos 346 y 349). En razón de la naturaleza política de estos delitos y de la presunción de persecución, el gobierno de México, en ejecución de las normas de asilo vigentes, ha concedido el asilo.
En los dos primeros casos, el gobierno del Perú procedió a otorgar el salvoconducto en estricto cumplimiento de la Constitución, sus obligaciones internacionales y el respeto al derecho internacional. Una conducta propia del Estado de derecho. En el asilo de la señora Chávez, el gobierno ha pospuesto el otorgamiento del salvoconducto, vinculando esta decisión a una gestión en la OEA para modificar la Convención de 1954.
Esta vinculación no está prevista en la Convención y es ajena a la institución del asilo. Es una decisión estrictamente política, que no justifica el incumplimiento del artículo XII de la Convención, que manda la inmediata entrega del salvoconducto. La demora injustificada —la voluntad de renegociar la Convención no puede ser, no es, una causa de fuerza mayor— pone al Estado peruano en el límite del incumplimiento de sus obligaciones internacionales.
En términos procesales y legales, no se puede establecer interrelación alguna entre el asilo concedido por México y un interés de revisar la Convención. Son materias jurídicamente desvinculadas. En todo caso, el artículo XIII de la Convención ya regula el derecho del Estado territorial para entregar al Estado asilante toda la información, administrativa o judicial, que estime pertinente para sustentar su propia apreciación del caso.
Si se tratase de introducir en la Convención un mandato para que el Estado territorial pueda calificar la solicitud de asilo, sería sencillamente anular el asilo como institución. Lo que, además de ser un contrasentido jurídico, sería de suyo inviable, reñido con los valores de toda sociedad democrática y con la tradición jurídica y diplomática del Perú.
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